今年5月31日是第27个世界无烟日。烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。我国于2003年11月签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)——首个限制烟草的全球性公约，至今已有10年。我国履约情况如何？

　　中国烟民数量已超3亿

　　控烟至今已10年，我国吸烟率仍然居高不下。英国医学杂志《柳叶刀》在2012年发表的一项研究中表明，中国吸烟者人数以3.01亿高居各国之首，并就烟草流行病将带来极高的健康和生产力成本发出了警报。

　　另据中国控制吸烟协会常务副会长许桂华介绍，10年间，全球烟草产品销量下降10%，我国却上升了41.8%，增速全球最高。

　　《柳叶刀》的这项研究对收集的14个中低收入国家以及英国和美国的烟草使用数据进行了比较。调查发现，中国吸烟者人数世界第一，一半以上的中国男人吸烟，男性吸烟者人数也是世界第一(2.881亿)。中国女性虽然吸烟率不高，仅为2.4%，但是吸烟人数高达1260万人，位居世界前列。

　　近年来，吸烟人群低龄化现象日益突出。不论校园周边、家庭中还是网络空间，烟草时刻诱惑着青少年。中国疾控中心《2014中国青少年烟草调查报告》显示，我国13至15岁在校初中学生吸烟率为6.4%，其中男生吸烟的占10.6%。青少年吸烟，会对其呼吸系统和心血管系统带来严重损害。他们当中，80%的人将与烟相伴终生。

　　2012年，原卫生部首次发布《中国吸烟危害健康报告》，这是我国第一部系统阐述吸烟危害健康的权威报告。报告称烟草使用是我国首位死因，每年大约100万人死于烟草相关疾病，到2050年每年死亡人数将突破300万。

　　《柳叶刀》的调查也显示，我国共计有7.4亿主要为妇女和儿童的非吸烟者遭受二手烟危害，每年二手烟夺去10万中国人的生命。

　　世界卫生组织西太平洋区域主任申秀英博士今年2月在北京接受媒体采访时表示，“应对烟草相关疾病，中国显然需要做得更多。”申秀英说，希望中国采取进一步措施，履行公约责任。

　　十年控烟成效甚微

　　《公约》对公共场所控烟、未成年人控烟、烟草包装、烟草广告等均作出规定。至今我国已经实施的控烟措施包括：制定法令，禁止未成年人吸烟或向未成年人出售香烟；结合“世界无烟日”，开展宣传教育活动。在烟草包装、烟草广告和公共场所控烟等方面，控烟措施则相对无力，未能强制要求烟草商在烟草包装上2/3的地方提供警示标语。

　　2011年年初，由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》(以下简称《控烟与中国未来》)指出，我国控烟效果的确微弱，与《公约》要求差距巨大，履约绩效得分很低，只有37.3分。

　　公开资料显示，2013年世界卫生组织对14个发展中国家进行控烟履约调查显示，中国履约得分位列第13名。而据世界卫生组织最新评估显示，中国在禁止烟草广告和促销工作方面为0分。

　　“学校周围不得卖烟”“不向未成年人售烟”等相关规定，也未被有效执行。中国疾控中心调查结果显示，64.3%的吸烟学生在学校周边可以买到卷烟；80.5%的吸烟学生在购买卷烟时没有因为年龄原因而被拒绝。

　　“中国2000年之前控烟还不错，1997年是高峰，从那之后就开始走下坡路。一个原因是主管部门不积极主动，决策层缺少一批热心控烟的人。”中国控制吸烟协会原副会长张义芳此前接受媒体采访时表示，中国政府已加入《公约》，但是实际行动不够。

　　以公共场所禁烟为例。尽管2011年我国政府将“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要，原卫生部也出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》，规定从当年5月1日起，室内公共场所禁止吸烟，然而公共场所“吞云吐雾”的现象仍然比比皆是。而且到目前为止，我国还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规。

　　虽然国家控烟立法迟迟不见踪影，但公共场所禁烟的地方立法正在加速。自2006年1月《公约》生效之后，颁布控烟立法的城市已逾10座。今年，一批地方版控烟禁烟新规也很受期待。《兰州市公共场所控制吸烟条例》1月1日起施行，《长春市防止烟草烟雾危害办法》于3月1日实施，北京市亦计划到2015年实现室内全面禁烟。不少省市陆续出台关于禁烟控烟的条例、法规，禁烟控烟有望迎来“黄金期”。

　　不过，地方法规也面临诸多困境：法律效力等级过低，公众对其权威的认可度有限；法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多，实际可操作性内容不足等。例如，作为全国第一个地方性控烟法规，至2013年，《深圳经济特区控制吸烟条例》实施14年来没有开过一张罚单，控烟法规形同虚设。

　　有专家认为，虽然许多地方都有控烟立法，但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”，还必须有全国性控烟法律。

　　控烟背后的利益博弈

　　中青报近日发表评论说，吸烟及其危害无疑是一个重要的公共问题，控烟政策无疑是一项重要的公共政策。而政策制定涉及众多利益主体，它们从各自的利益出发，以各种方式相互发生关系。

　　据媒体报道，早在参加世卫组织的谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾表示，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱！”

　　“控烟卖国论”固然可笑，但从中可以看出控烟背后的利益博弈。这位官员的惊人言论，主要是基于烟草对国家财政税收的贡献。《中国烟草业经济和财政效益再评估》撰稿人、中国社科院研究员余晖指出，烟草业对中国GDP的贡献不足2%，但对财政税收的贡献能够达到8%以上。2013年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元，比上一年增长约10%。全年上缴财政总额8161.22亿元，增长接近14%。时至今日，烟草行业一直都是纳税大户，在国家财政收入中的地位有增无减。

　　烟草行业有反对控烟本能。有媒体将这种本能总结为：“既体现在对《公约》履约时的消极，也体现在宣传上强调烟草业的经济意义，更体现在有意无意参与到整体性的控烟规划中，试图影响控烟政策的制定。”《公约》也提出，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在无法和解的根本性冲突。

　　《控烟与中国未来》认为，烟草业阻挠控烟工作，是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

　　我国于2007年成立了由8部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、原卫生部、外交部等部门。其中，中国烟草总公司与国家烟草专卖局政企不分，合二为一。

　　工信部因其双重身份饱受指责。控烟与中国未来报告的主编之一、中国控烟办原主任杨功焕认为，“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能，这是我国控烟最大的障碍之一”。控烟人士普遍认为，国家烟草专卖局站在烟草产业利益一侧，进行反控烟的活动。事实上，国家烟草专卖局的一系列举动无法不让人质疑。

　　国家烟草专卖局从2002年起正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。该书被指反对控烟立法、淡化吸烟危害、反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，声称不需对《公约》要求的在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助等方面作出相应行动。控烟人士认为其有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

　　据媒体报道，在参加2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的《公约》缔约方第四次大会时，作为观察员的控烟专家吴宜群介绍，由20人组成的中国代表团中，有5人来自国家烟草专卖局，占代表团人数的1/4，而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人，且级别较低。在此次会议上，中国代表团曾试图阻挠通过《公约》第9和10条实施准则，这是涉及烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定。在遭到多数国家反对的情况下，最终中国代表团有前提地支持该准则通过。

　　破除利益羁绊是控烟关键

　　要实现有效控烟，必须下决心处理好公共利益和行业利益之间的关系。控烟工程的本质，是公共利益与烟草巨头利益的博弈，其成败得失均牵涉多重因素。所谓造成禁烟失败的因素，究其本质来看，有个核心问题待解：各级政府准备以多大决心来禁烟。可以说，难不在“控烟”，而在“下决心控烟”。

　　工信部、质检总局于2012年12月发布的《中国烟草控制规划(2012-2015)》坦言，烟草税收是我国财政收入的来源之一，在国家财政收入中占有一定比重。对于地方财政来说，更是如此，比如烟草产业的税收占云南省全部税收的比例高达半数以上，烟草产业是云南“最重要的支柱产业”。许桂华介绍，一些地方政府本应是控烟禁烟的推行者，却变成了烟草购买者甚至推销者，起到了相当负面的作用。

　　事实上，坚定禁烟的决心也不难，只要算清禁烟是亏是赚就好。禁烟要算清两笔大账：一是经济账，二是健康账。

　　先算经济账。乍一看，烟草行业是各级政府财政收入的纳税大户，实行禁烟会损及经济发展和政府财力。其实不然。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授曾说，“虽然烟草产业在现阶段是‘纳税大户’，但是其付出的社会成本很大，‘净效益’已为负值”。统计数据显示，吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的缴税总额、就业贡献等价值总额，其社会净效益已由1998年时的正1.5亿元骤降至负数百亿元，而且在未来20年这种社会负效益还会增大。

　　中国社会科学院研究员赵建文对“红红火火”的烟草行业表示担忧。他认为，烟草产业应该维持目前的水平，慢慢地让它走下坡路，最后让它萎缩，烟草产业不能再成为我们国民经济的增长点，它应该是一个夕阳产业，慢慢地变成一个没有前途的产业。

　　再算健康账。经济利益再重要，也不能以牺牲民众健康为代价。考虑全社会长远的健康问题，必须全面禁烟，政府应该下决心，逐步破除利益羁绊，这才是禁烟的关键。申英秀认为，中国如果希望降低每年死于吸烟相关疾病的人数，就需要对烟草行业采取更加强硬的态度。

　　与此同时，避免烟草业对控烟的干扰也很重要。有学者建议从国家层面理顺控烟机制。中国工程院院士钟南山指出，相互矛盾的主体隶属同一部门，根本不可能严格执行控烟，要注意切断政府和烟草企业的利益链条；根本上推进我国控烟工作，首先要把烟草生产者、销售者和控烟组织分开。原卫生部部长陈竺曾表示，国家对烟草业一些欺骗性的宣传活动，要有严格的监管，只有这样控烟工作才能真正实现。

　　今年5月31日世界无烟日的主题是“提高烟草税”。据悉，提高烟草税是目前最有效最重要的控烟措施。研究显示，卷烟价格提高10%，中低收入国家的卷烟需求会下降2%-8%，放弃吸烟的成年烟民增加3.7%，放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%。虽然我国政府在2009年调整了烟草制品消费税政策，但除极少数高价烟外，其他卷烟价格都未发生变化，“调税不调价”未对烟草消费者构成实际影响。

　　中国医学科学院基础医学研究所教授、中国疾控中心原副主任杨功焕指出，理想的烟草税收应该占其零售价格的67%至80%之间，中国所属的世卫组织西太区国家和地区2010-2014控烟行动计划明确建议，到2014年，成员国和地区烟草税率应达60%以上。中国周边国家和地区也在逐步提高烟草税率，目前烟草税率缅甸为75%；泰国为79%；印度为72%，新加坡为64%，日本61%，而中国目前的烟草税率约为43.4%，远低于全球的平均水平。

　　江苏省盐城市疾控中心主任沈进进认为，“以税控烟”既可为国家增加财政收入，又能减少人群烟草消费量，对价格依从性高的青少年而言，意义更大，有着“一箭双雕”的效果。

　　整合多方力量织就“控烟网”

　　禁烟控烟必须从立法层面予以解决。据国家卫生计生委宣传司副司长姚宏文5月9日透露，国务院在立法计划中已经将《公共场所控制吸烟条例》列入立法计划。国家卫生计生委已经完成了法律法规的草案代拟稿的起草工作，目前正在征求国务院有关部委和各省的意见。国家控烟立法有望今年出台。

　　此外，禁烟控烟还要从公款消费烟草的治理着手。倡导禁烟氛围十分必要，禁烟从公共场所抓起，不如从政府自身抓起。在这方面，机关事业单位等公共机构应该率先禁烟，在工作场所、公共场所不递烟、不吸烟，引导社会潮流。只有公款香烟消费的治理有所成效，民间控烟的步子才会迈得更远。

　　许桂华说，“十年控烟推进难的背后，是一些地方政府公款买烟、‘三公’经费乱支出的推手。”华东师范大学社会学研究所所长文军认为，公务活动中的烟酒不少是公款消费，而且还要力求高档，否则似乎就有“不敬之嫌”。领导干部“好这一口”，一些钻营的人往往会投其所好，就会打开贪腐的闸门，自我膨胀、甚至乱伸手。

　　2013年年底，中办、国办于印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，对领导干部不能在公共场所吸烟提出具体明确的要求和规范。中央要求领导干部带头禁烟，是我国公共场所控烟进程中的有力信号。

　　谁来监督执法也是问题。许桂华认为，两办新规的一大亮点是强调群众和媒体监督权，“政策抓住关键点，群众监督作保障，控烟禁烟才有希望！”

　　长期致力于控烟政策研究和推动的杨杰博士认为，首先应建立完善的公众监督机制，由专业人员对举报电话整理分析和形成报告，定期对社会发布；此外，还应聘请专业调查公司对法律实施效果进行调查，媒体也应不定期进行监督报道。

　　事实上，控烟是一场社会化战役，需整合多方力量共同推动。杨功焕建议，织就一张由不同层次控烟力量组成的控烟网，上有执法、中有监督、下有公民劝阻，加之监测评估和媒体曝光，才可能真正实现控烟目标。(综合新华社民生周刊人民日报齐鲁网中青报中华工商时报中国烟草网工人日报法治周末等相关报道)

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　　中国控烟履约10年间

　　烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。2003年我国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》；2013年末，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发通知要求领导干部带头在公共场所禁烟。弹指10年间，移风易俗、潜移默化，控烟在社会关注中不断破阻前行。

　　2003年，我国签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》，这是世界卫生组织主持制定的第一部国际公约，我国表示愿在公约的框架下加强同各国的合作，应对公共卫生领域的挑战，进一步完善控烟工作。

　　2004年，我国近6万烟民参加国际戒烟竞赛。国内6位院士和15位医学专家联合发表“反对烟草广告与赞助，呼唤无烟F1赛事”的公开信后，由中国石油化工有限公司取代烟草公司成为主要赞助商。同年，明确2008年北京奥运会“无烟奥运”的目标。

　　2005年，全国人大常委会正式批准《烟草控制框架公约》，承诺在2011年1月9日前实现在室内公共场所、室内工作场所禁烟，并禁止所有烟草广告、促销和赞助。

　　2007年，卫生部成立履行公约领导小组，并发布首份控烟报告，向公众详细阐释吸烟与被动吸烟的危害及应对措施。中国疾病预防控制中心在北京启动“迈向无烟中国”的控烟项目。中国控制吸烟协会在全国开展创建无烟医院项目。北京市启动以“绿色TAXI--无烟车厢，人人健康”为主题的控烟活动。

　　2008年，北京市正式实施《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，增加了健身场、体育场的比赛区和坐席区为禁止吸烟的公共场所。为全面履行公约，我国把“无烟奥运”纳入办绿色奥运的重要内容，北京市6.6万辆出租车实行了车内禁烟，“无烟奥运”受到世界广泛好评。

　　2009年，卫生部等四部门印发《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》。同年3月，《上海市公共场所控制吸烟条例》正式实施，中小学校、医院、体育场馆、公共交通工具、商场、超市、网吧、电梯等12类场所全面禁烟。

　　2010年，上海市两会成为“无烟两会”，同年举办“无烟世博”。由59名法律专家组成的“中国控烟法律专家工作组”在北京成立，标志着法律专家整体介入中国烟草控制立法工作。教育部联合卫生部下发《关于进一步加强学校控烟工作的意见》，内容包括中小学及托幼机构室内及校园全面禁烟；高等学校教学区、办公区、图书馆等场所室内全面禁烟等。

　　2011年，国家广电总局下发通知，将严格控制电影、电视剧中吸烟镜头，“屏幕禁烟”受到控烟人士支持。同年，“控烟”首次写入中国五年规划，十一届全国人大四次会议审查的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(草案)》提出：全面推行公共场所禁烟。当年5月1日，《公共场所卫生管理条例实施细则》实施，对室内公共场所禁止吸烟做出了明确规定。

　　2012年，世界卫生组织对我国卫生部发布《中国吸烟危害健康报告》表示赞扬，称当年的世界无烟日因为中国有关烟草危害的首部官方出版物而具有“里程碑意义”。

　　2013年，继上海、杭州、广州、哈尔滨、天津等完成公共场所控烟立法后，鞍山、青岛、兰州、深圳等也相继制定或出台法规、规定。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，要求领导干部带头在公共场所禁烟，成为我国控烟履约进程中的重要推动力。(新华社记者周畅、仇逸、吴振东)

　　他山之石

　　美国：全国7000多个政府机关内一律禁止吸烟。美国各州政府有不同的控烟政策，纽约于2003年3月30日开始推行严格的禁烟令，大幅度增加对每包烟的赋税，除了极少数获得许可的酒吧、俱乐部外，绝大部分餐馆和酒吧等公共场所严禁吸烟。作为控烟成效比较好的地区，美国纽约市最近再次调高允许买烟的年龄下限。报道称，纽约前市长迈克尔·布隆伯格在结束其第二个任期前，于去年11月19日签署了一个史无前例的法案：禁止21岁以下年轻人买烟。时隔6个月的等待期后，这项法律于今年5月18日生效。根据这项法律，不仅21岁以下者不得买烟，任何人如果无法提供证明自己年龄的有效证件，也无法买烟。卖烟者递出烟盒前，需扫描购烟者身份证，确认身份的真实性。而且，这项法律还适用于其他形式的烟草和电子香烟。

　　法国：为落实禁烟令，法国有17万名以上的“香烟警察”在公共场所巡逻。这些“香烟警察”由警察、宪兵和军队巡逻兵等组成，一旦发现有人违反禁烟令，“香烟警察”有权对违反者处以68欧元(约合707元人民币)的罚款，而违规的公共场所将被处以双倍罚款。

　　英国：在公共场所内吸烟者一旦被发现，将被处以50英镑的罚款，随地乱扔烟头者将被罚款80英镑。对于酒吧、俱乐部等法定禁烟场所，如果没有贴出“禁止吸烟”标志，负责人将被罚款200英镑到1000英镑，对吸烟者违反禁烟令不闻不问的业主或雇主还将面临高达2500英镑的罚款。而零售商若向未成年人售烟将有可能被处以高达2500英镑的罚款。

　　德国：德国所有火车、公共汽车和出租车上禁烟；联邦政府各部门以及学校、医院、储蓄所等公共场所原则上也不许吸烟；各州餐馆必须对不吸烟的人提供保护；烟草销售的对象年龄由目前规定的16岁提高到18岁以上。截至目前，德国5600个火车站中已有2500个禁止吸烟。从2008年7月1日起，在德国16个州的酒吧和餐馆吸烟将被视为违法。

　　新加坡：新加坡几乎所有室内公共场所都是无烟区。对违反禁烟令者，新加坡有一套处罚办法：在禁烟区吸烟将被罚款200新元(约合135美元)，阻挠禁烟令执行将被处以1000新元(约合675美元)的罚款或监禁6个月。新加坡禁烟法规定，凡在公共场所扔烟头者罚款500新元或施以4下鞭刑。(燕赵都市报)